Si è discusso in passato ed ancora si discute delle conseguenze della mancata indicazione, nella cartella di pagamento e negli altri atti della riscossione, del responsabile del procedimento.

Sono essenzialmente due le norme dalle quali è necessario prendere le mosse.

La prima è l'art. 7 della legge 212/00 (il c.d. statuto del contribuente), che, al comma 2 lett. a) recita: "Gli atti dell'amministrazione finanziaria e dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare: a) l'ufficio presso il quale e' possibile ottenere informazioni complete in merito all'atto notificato o comunicato e il responsabile del procedimento".

La seconda è l'art. 8 della legge 241/90, in base al quale, la Pubblica Amministrazione deve comunicare al destinatario dei propri atti il nome del responsabile del procedimento. Nel caso in cui tale comunicazione sia omessa, la conseguenza sarebbe la nullità dell'atto a norma dell'art. 21-septies della stessa legge o comunque l'annullabilità dello stesso, a norma dell'art. 21-octies comma 1.

Vale la pena precisare che la suddetta legge, che regola i procedimenti amministrativi, è applicabile (per costante giurisprudenza di legittimità e di merito) anche al procedimento di riscossione dei tributi che è, appunto, anch'esso un procedimento amministrativo.

Sulla base di tali norme, alcune Commissioni Tributarie Provinciali e Regionali hanno annullato diverse cartelle di pagamento per mancata indicazione del responsabile del procedimento, come per esempio:

Commissione tributaria regionale del Veneto, con la sentenza n. 56/8/06

Commissione tributaria regionale del Veneto, con la sentenza n.61/2002;

Commissione tributaria I grado di Trento, con la sentenza n. 85/2003;

torna su

La commissione Regionale del Veneto, inoltre, nel gennaio del 2006 investe della questione la Corte Costituzionale

Ed infatti solleva una questione di legittimità costituzionale dell'art. 7 legge 212/00 in relazione agli art. 3 e 97 della Costituzione.

Sostiene la Commissione Regionale che disposizioni come quella censurata "si attagliano bene all'attività procedimentale che gli uffici della pubblica amministrazione in senso proprio sono tenuti a svolgere al fine di emettere un provvedimento destinato ad incidere nella sfera giuridica del destinatario, mentre, al contrario, l'attività svolta dai concessionari della riscossione al fine di formare la cartella non pare configurabile come un vero e proprio procedimento (tali attività, invero, non sono aperte alla partecipazione; non si mettono a confronto interessi pubblici fra loro, e con quelli privati di cui sono portatori i contribuenti; non vi è alcun margine di apprezzamento da parte degli uffici, etc.)".

"L'attività dei concessionari può dar luogo, tutt'al più, a «procedimenti di massa», «caratterizzati in modo pressoché assoluto dall'elemento tecnico organizzativo e dall'uniformità delle operazioni», trattandosi di «trasfondere il contenuto dei ruoli ricevuti dall'Agenzia delle entrate in singole cartelle destinate individualmente ai contribuenti, senza alcuna possibilità di apprezzamento, tanto più di natura discrezionale."

In parole semplici, secondo la Commissione Tributaria Regionale del Veneto, l'attività del Concessionario del servizio di riscossione non può essere assimilata al procedimento amministrativo e, pertanto, appare eccessivo, irrazionale ed iniquo addossare al concessionario obblighi che sarebbero tipici di un procedimento amministrativo appunto e l'art. 7 della L. 212/00 andrebbe dichiarato incostituzionale.

La Corte Costutuzionale ha dichiarato manifestamente infondata la questione (e quindi costituzionale la norma impugnata) con ordinanza n. 377/07.

In particolare, ha osservato la Corte che l'attività del concessionario del serivizo di riscossione costituisce un vero e proprio procedimento amministrativo, a nulla rilevando che il concessionario non abbia alcun potere discrezionale in ordine al contenuto degli atti.

Inoltre, la Corte ha sottolineato che l'obbligo imposto ai concessionari di indicare nelle cartelle di pagamento il responsabile del procedimento, lungi dall'essere un inutile adempimento, ha lo scopo di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa, la piena informazione del cittadino (anche ai fini di eventuali azioni nei confronti del responsabile) e la garanzia del diritto di difesa, che sono altrettanti aspetti del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione predicati dall'art. 97, primo comma, Cost.

Tale ordinanza è stata interpretata dalla giurisprudenza di merito e dalla quasi totalità degli osservatori nel senso che la Corte Costituzionale avesse dichiaratamente e definitivamente sancito la nullità di tutte le cartelle di pagamento prive dell'indicazione del responsabile del procedimento.

torna su

Sulla scia dell'ordinanza, pertanto, si sono susseguite diverse sentenze delle Commissioni Tributarie Provinciali e Regionali con le quali si sono annullate innumerevoli cartelle di pagamento.

L'Agenzia delle Entrate, da parte sua, ha emesso una circolare (che, al di fuori dei rapporti tra la pubblica amministrazione ed i suoi dipendenti, ha il valore di un semplice "parere") con la quale ha sostenuto che anche volendo equiparare il procedimento di riscossione dei tributi al procedimento amministrativo (come la Corte Costituzionale aveva fatto con l'ordinanza 377/07), la mancata indicazione del responsabile del procedimento non avrebbe comportato comunque nè la nullità nè l'annullabilità della cartella di pagamento.

Non avrebbe comportato la nullità, in quanto tale sanzione non era espressamente prevista da alcuna norma e non avrebbe comportato l'annullabilità, in quanto a norma dell'art. 21 -opties della legge 241/90 "Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

La cartella di pagamento altro non è che la porzione di ruolo relativa al singolo contribuente. Il suo contenuto, pertanto, non può in alcun modo essere diverso da quello in concreto di volta in volta adottato. Alla cartella di pagamento pertanto, deve applicarsi l'art. 21 -opties citato.

torna su

Su questo stato di fatto, il legislatore è intervenuto con l'art. 36 comma 4-ter del d.l. 248/07 (convertito con legge 31/08), il quale recita: "La cartella di pagamento di cui all’articolo 25 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni, contiene, altresì, a pena di nullità, l’indicazione del responsabile del procedimento di iscrizione a ruolo e di quello di emissione e di notificazione della stessa cartella. Le disposizioni di cui al periodo precedente si applicano ai ruoli consegnati agli agenti della riscossione a decorrere dal 1º giugno 2008; la mancata indicazione dei responsabili dei procedimenti nelle cartelle di pagamento relative a ruoli consegnati prima di tale data non è causa di nullità delle stesse."

L'intervento del legislatore, da un lato ha sancito in maniera chiara e definitiva che, a partire dai ruoli trasmessi a far data dal 1 giugno 2008, le cartelle di pagamento devono contenere, a pena di nullità, l'indicazione del responsabile del procedimento; dall'altro ha fornito una vera e propria interpretazione autentica della normativa previgente, nel senso che la stessa non commina la nullità delle cartelle di pagamento prive dell'indicazione del responsabile del procedimento.

Proprio questa ultima statuizione ha fatto molto discutere, in quanto la si è percepita da più parti come una sorta di "sanatoria" in favore dell'Agente per la riscossione, dettata dalla necessità di evitare un tracollo delle casse dello Stato.

Pertanto, è stata sollevata questione di legittimità costituzionale della norma in parola (da parte di alcune Commissioni Tributarie Provinciali e Giudici di Pace).

La Corte Costituzionale ha rigettato l'eccezione con la sentenza n. 58/09. Il giudice delle leggi, bocciando inesorabilmente la giurisprudenaza di merito, ha definitivamente chiarito che nè lo statuto del contribuente nè la legge 241/90 prevedono la sanzione della nullità per la cartella di pagamento priva dell'indicazione del responsabile del procedimento. Pertanto, tale sanzione è stata introdotta nell'ordinamento solo con l'art. 36 comma 4-ter del d.l. 248/07 che si applica per i ruoli trasmessi a far data dal 1 giugno 2008.

In particolare, si legge nella sentenza:

"L'art. 7, comma 2, della legge n. 212 del 2000 stabilisce che gli atti dell'amministrazione finanziaria e dei concessionari della riscossione devono tassativamente indicare, tra l'altro, il responsabile del procedimento. Come affermato da questa Corte con l'ordinanza n. 377 del 2007, la previsione è volta ad assicurare la trasparenza amministrativa, l'informazione del cittadino e il suo diritto di difesa. La legge n. 212 del 2000, peraltro, non precisa gli effetti della violazione dell'obbligo indicato: essa, in particolare, a differenza di quanto fa con riferimento ad altre disposizioni, non commina la nullità per la violazione della disposizione indicata. Né la nullità, in mancanza di un'espressa previsione normativa, può dedursi dai principi di cui all'art. 97 Cost. o da quelli del diritto tributario e dell'azione amministrativa. Deve pertanto escludersi che, anteriormente all’emanazione della disposizione impugnata, alla mancata indicazione del responsabile del procedimento conseguisse la nullità della cartella di pagamento.".

La Corte è chiara: la nullità deve essere espressamente prevista dalla legge e non esisteva nel nostro ordinamento, prima dell'entrata in vigore dell'art. 36 comma 4-ter del d.l. 248/07, alcuna norma che espressamente comminasse la sanzione della nullità per il caso di mancata indicazione del responsabile del procedimento in una cartella di pagamento. Pertanto, l'art. 36 citato non ha sanato alcunchè (al più ha fornito un'interpretazione autentica della disciplina previgente), in quanto gli atti privi di tale indicazione erano perfettamente validi e non necessitavano di alcuna sanatoria.

In questo modo, la Corte ha di fatto accolto la tesi dell'Agenzia delle Entrate, che, dopo l'ordinanza n. 377/07 della Corte Costituzionale, aveva precisato che anche volendo equiparare il procedimento di riscossione dei tributi al procedimento amministrativo, la mancata indicazione del responsabile del procedimento non avrebbe comportato comunque nè la nullità nè l'annullabilità della cartella di pagamento.

torna su

Alcuni osservatori ritengono che la sentenza n. 58/09 della Corte Costituzionale si ponga in contrasto evidente con l'ordinanza n. 377/07 emessa dalla stessa Corte.

Tuttavia, ad un più attento esame le cose risultano essere differenti.

Ed invero, con l'ordinanza n. 377/07 la Corte non ha mai in alcun modo stabilito che la mancata indicazione del responsabile del procedimento fosse causa di nullità della cartella di pagamento.

In effetti, la Corte si era limitata a stabilire che il procedimento di riscossione è a tutti gli effetti un procedimento amministrativo e che l'indicazione del responsabile del procedimento è elemento tutt'altro che formale ed inutile.

Tuttavia, come abbiamo visto, il fatto che il procedimento di riscossione sia un procedimento amministrativo non comporta di per sè la nullità nè l'annullabilità della cartella di pagamento, stante il disposto dell'art. 21-opties l. 241/90 (non perchè lo abbia affermato l'Agenzia delle Entrate, ma perchè confermato, implicitamente, dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 58/09) ed il fatto che l'indicazione del responsabile del procedimento sia elemento tutt'altro che formale ed inutile non supplisce al fatto che la nullità debba essere espressamente prevista dalla legge e l'art. 7 dello statuto del contribuente non la prevede.

Pertanto, a nostro parere, non c'è nessun contrasto tra l'ordinanza n. 377/07 e la sentenza n. 58/09.

In conclusione:

La mancata indicazione del responsabile del procedimento è causa di nullità della cartella di pagamento se il ruolo è stato trasmesso successivamente al 1 giugno 2008. Per le cartelle di pagamento relative a ruoli consegnati prima di quella data, la mancata indicazione del responsabile non costituisce motivo di nullità.

torna su